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我国砂石资源产业管理政策与法律解析

2021-04-13


来源:矿业与法律微信公众号

一、我国砂石资源产业发展概况

(一)砂石市场发展情况

砂石是工程建设中最基本且不可或缺的建筑材料。建设用砂石是年消耗自然资源众多的大宗建材产品,是构筑混凝土骨架的关键原料,在混凝土中起颗粒增强、承受外压的作用,关乎建筑工程质量安全。混凝土结构中,通常每消耗1吨水泥需要配6-7吨砂石骨料。

建设用砂石包括机制砂石、天然砂石两类。过去以天然砂石为主,主要源于山川河流,随着天然砂石资源枯竭、生态保护要求提高和建筑工程需求量持续增加,机制砂石逐渐替代天然砂石弥补市场需求,目前机制砂石已

指由原生岩石矿山资源经机械破碎、筛分、整形等工艺加工制成的砂石颗粒,其中粒径大于4.75mm的称为机制碎石,也称粗骨料;粒径小于4.75mm的称为机制砂,也称细骨料。

随着基础设施建设持续快速发展,我国已成为世界上最大的砂石生产国和消费国。据统计,2018年全国砂石骨料消费量为200亿吨,占世界总量的50%,产值近2万亿元,超过当年全国GDP的2%,企业约1.3万家,从业人员近200万人。[i]

近年来,受各项管控措施限制,河沙、海砂产量相对较少。此外,还有一部分供应来自于工程建设项目挖掘自用以及其他矿山剥离物综合回收利用。

随着生态文明建设的深入推进,中央加强环保督查,国务院部署开展露天矿山综合整治和自然保护区矿业权清理,大量不合规不达标的砂石矿山被关停,同时重点区域限制投放新的露天开采砂石土矿业权。在总需求稳中有升的情况下,砂石骨料供给相对不足,造成了砂石价格的持续上涨。2013年以来,砂石价格年均上涨约20%,2018年局部地区涨幅达100%。[ii]

(二)砂石矿山分布情况

截至2018年底,全国共有有效期内砂石土矿山19610个,约占非油气矿山总数(约4.5万个)的43.58%。[iii]从具体矿种看,砂石土类矿山以建筑石料用灰岩、砖瓦用页岩、砖瓦用粘土、建筑用砂、水泥用石灰岩等矿种为主,这5个矿种矿山数约占砂石土矿山总数的80%。[iv]从发证机关看,砂石土矿山以市、县两级主管部门发证为主,占比超过95%。其中,县级发证砂石土矿业权共15012个,约占全国砂石土矿山总数的77%;市级发证共4025个,约占总数的20%;另有约3%为省级主管部门发证。此外,由于历史原因,还有为数不多的由外资企业投资的砂石土矿山,为部级审批登记。从生产规模看,2014—2018年,砂石土矿山规模结构持续优化,大、中型矿山占比从9%增至61%,小型和小矿占比则从90.83%减至39%,尤其是小矿占比从34.73%降至3%。截至2018年底,大、中、小型以及小矿分别占砂石土矿山总数的34%、27%、36%、3%,规模化程度显著提高。

从区域分布看,砂石土矿山分布以中西部省份为主,其中,贵州、云南、四川、新疆、江西、甘肃、内蒙古、山西、广西、陕西等10省份的砂石土矿山占全国砂石土矿山总数的7成以上。

近年来,随着生态环保和安全生产要求的不断提高,在新出让矿业权减少的同时,大量露天开采的砂石土矿山到期不予延续和政策性关停,我国砂石土矿山总数数量持续减少,从2014年6.3万余个矿山减至2018年底的近2万个,减少了69.2%。其中,灭失的砂石土矿山多为安全环保能力差的小型矿山和小矿。[v]

(三)砂石资源产业发展存在的主要问题

近年来,我国砂石资源行业发展取得的成绩是有目共睹的,但是存在的问题和面临的挑战也是显而易见的,当然站在不同的立场观察会得出不同的结论。以下所归纳的问题大部分来源于政策监管部门的红头文件,因此主要代表官方立场:

1.砂石资源供给不能满足需求,产品保障能力不足。

长期以来,砂石主要由区域市场就近供应,总体处于供求平衡状态,价格保持基本稳定。经过多年大规模开采,天然砂石资源逐渐减少,近年来国内主要江河来沙量大幅下降,加之一些地方对砂石基础性重要性认识不足,行业整治工作简单粗放,没有统筹好“堵后门”和“开前门”的关系,部分砂石矿山被关停退出,新的砂石矿业权投放和砂石资源来源实行严格控制措施,资源产品供给不能满足建设用砂的需求。

2.砂石产品质量保证能力弱,质量标准不完善。

当前行业在生产、管理、环保等方面两极分化严重,部分企业生产机械化、自动化程度不高。企业数量产量明显减少,造成区域性供需短期失衡,价格大幅上涨,低质砂石进入市场,增加基建投资和重大项目建设成本的同时,影响工程建设进度并带来质量安全隐患,亟需采取措施妥善解决。质检体系不完善、产品难追溯,砂石质量问题已成业界关注焦点,尤其是砂石颗粒级配、粒型外貌、内在强度和化学相容性等问题。砂石产品质量标准和质量监督体系亟待完善。

3.产业结构不合理,“多、小、散”产业布局仍需改进。

近几年来,砂石土矿山规模结构持续优化,大中型矿山占比逐年提高,小型矿山(小矿)数量占比已下降到4成左右,“多、小、散”布局不合理现象治理效果明显,全国砂石土矿山平均生产规模,从前几年的仅约6万吨/年,增加到了约24万吨/年,开发利用总体水平提升明显。但机制砂产业集中度仍然偏低,“小、散、乱”现象仍需改进。目前砂石骨料生产企业中,年产量超过1000万吨的企业产能占比不到20%,约30%的企业年产量不到100万吨。同时,砂石行业存在显著的区域发展不平衡现象,东部、经济较发达省份的规模化、集约化开发利用水平相对较高,如安徽平均生产规模达117万吨/年;而青海、甘肃、内蒙古、黑龙江等中、西部省份平均生产规模都在10万吨/年以下,青海仅约5.7万吨/年。[vi]

4.行业管理政策有待改进,管理水平有待提高。

砂石资源行业管理职能目前涉及发改、工信、自然资源、水利、生态环境、住建、交通、应急管理和市场监督等多个部门,笔者发现,2020年3月25日颁布的《2021欧洲杯直播网站:促进砂石行业健康有序发展的指导意见》(发改价格〔2020〕473号)涉及的管理部门竟然有国家发展和改革委员会、工业和信息化部、公安部、财政部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部、应急管理部、国家市场监督管理总局、国家统计局、中国海警局、中国国家铁路集团有限公司等十五个部门,体现了砂石行业多头管理的现实,属于典型的“九龙治水”。在中央持续加强环保督查的高压态势下,一些地方在执法实践中出现了以安全、环保名义采取“一刀切”、追求效率、忽视程序和正当权利保护的现象。一些取得采矿权的项目由于生态环保的限制不能按期开工。有的地方政府对砂石矿山采取一律关停的“一刀切”政策,在关停违规矿山的同时,一些具有合法手续符合环保要求的矿山也被关停,既影响矿业权人合法权益的实现,也不利于维持砂石市场的稳定。近年来各地资源管理部门纷纷要求矿业权人所有可产生收益的尾矿、废石、废渣都要通过政府公共资源交易平台进行交易,并且上缴相应的收益。与此同时,一些资源主管部门还纷纷采取了一些其他严格管理措施,如将砂石土矿审批参照重要矿种管理,审批程序和要件仍相对较多,资料准备和审批周期较长,要件编制成本相对较高;二是一些地方招拍挂出让程序还不规范,有的以招商引资为名干预矿业权出让,设置不合理的前置条件,影响资源市场化配置。

5.绿色发展水平低,生态保护不到位。

我国每年产生百亿吨建筑垃圾、尾矿和废石,利用这些大宗固废生产砂石骨料,既可减少机制砂石对矿山资源的消耗,还能实现大宗固废资源化利用,减少填埋占地、环境和安全隐患等问题,但是我国资源再利用水平不高,导致资源浪费。此外,我国砂石行业矿山复垦和绿化率普遍较低,大部分企业存在粉尘、废水无组织排放问题,亟待强化治理的污染排放固定源和移动源。由于小型矿山仍相对较多,履行义务的能力较弱,一些矿山企业“重开采、轻保护”观念较重,开采技术手段相对落后,开发利用总体粗放,对矿区生态环境影响较大,生态保护不到位,土地、植被破坏现象仍较突出。矿山开采后治理恢复环境的积极性、主动性不高,矿山环境治理恢复责任难以落实到位。

二、砂石资源产业相关监管政策解读

(一)砂石资源产业相关2021欧洲杯直播网站:体系

砂石资源产业涵盖砂石资源开发(包括砂石原矿开采许可、河道采砂许可、海砂开采许可等)、碎石加工(机制砂)、运输和销售等环节,监管政策涉及矿业权出让、矿产资源开采和资源利用管理(尾矿、尾渣和废石管理)、市场准入(产业政策调控和产能、水、电等能耗指标管控)、土地政策(矿业用地管理)、生态环境(大气、水体和固体废弃物环境污染管控、各类自然保护区和生态红线、矿山地质环境治理、土地复垦、矿区生态修复)、产品质量(机制砂、河砂和海砂相关质量标准)、安全生产(包括应急管理、劳动安全保护、尾矿库安全管理、水利、航道安全管理)、税费管理(资源税、环境税、矿产资源出让收益金)、水利、交通与运输(河道采砂管理、公路、水运和铁路运能管理、)、商务与市场监督(价格调控、企业重组、市场秩序管理、打击非法交易)等诸多领域。任何一个环节政策都不可忽视,任何的不合规都可能对产业投资产生重大影响,要么投资被挡在门外,要么会导致已有项目停止或退出。

本文作者从砂石产业发展的产业链逻辑关系和部门管理实践出发,梳理了目前正在实施的对我国砂石资源产业发展有重要影响的法律法规和政策规定,主要包括砂石资源开发管理(出让方式、出让收益、净矿出让、河道采砂管理、海洋采砂)和产业准入与监管(产能、能耗、产业结构调整、土地管理、安全生产、质量标准、生态环境保护和绿色矿山(环境保护、资源综合利用、地质环境恢复治理与土地复垦、矿区修复)两个大的方面,重点介绍了近期国家有关部分近年来出台的砂石产业综合管理政策,并结合法律服务实践对砂石资源产业发展中的法律政策问题进行了分析和讨论,并提出了相关意见和建议。

以下表格列出了砂石资源产业相关的法律法规和政策。

 砂石资源开发管理

日期

政策文件名称

发文机关

2009-8-27

中华人民共和国矿产资源法(2009年修订)

全国人大常委会

2020-1-19

中华人民共和国矿产资源法(修订草案)(征求意见稿)

自然资源部

1994-3-26

矿产资源法实施细则

国务院

2014-7-29

矿产资源开采登记管理办法(2014修订)

国务院

2003-6-11

探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)(国土资发〔2003〕197号)

原国土资源部

2006-1-24

国土资源部2021欧洲杯直播网站:进一步规范矿业权出让管理的通知(国土资发〔2006〕12号)

原国土资源部

2019-3-15

2021欧洲杯直播网站:《自然资源部2021欧洲杯直播网站:印发〈矿业权出让管理办法〉的通知》公开征求意见的说明

自然资源部

2016-7-1

2021欧洲杯直播网站:加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见(国土资发〔2016〕63号)

原国土资源部

2016-12-30

矿业权出让制度改革方案

中办、国办

2017-4-13

国务院2021欧洲杯直播网站:印发《矿产资源权益金制度改革方案》的通知(国发〔2017〕29号)

国务院

2017-7-4

矿业权出让收益征收管理暂行办法(财综〔2017〕35号)

财政部、原国土资源部

2017-9-6

2021欧洲杯直播网站:印发<矿业权交易规则>》的通知(国土资规〔2017〕7号)已被《自然资源部2021欧洲杯直播网站:调整<矿业权交易规则>有关规定的通知》(自然资发〔2018〕175号)调整

原国土资源部

2017-12-29

国土资源部2021欧洲杯直播网站:完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知(国土资规〔2017〕16号)

原国土资源部

2019-12-17

自然资源部2021欧洲杯直播网站:实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知(自然资规〔2019〕5号)

自然资源部

2019-12-18

广西壮族自治区矿业权出让管理办法(试行)

(桂自然资规〔2019〕10号)

广西壮族自治区自然资源厅

2019-12-31

自然资源部2021欧洲杯直播网站:推进矿产资源管理改革若干事项的意见(自然资规〔2019〕7号)

自然资源部

2000-6-8

国务院办公厅转发水利部2021欧洲杯直播网站:加强长江中下游河道采砂管理意见的通知(国办发〔2000〕42号)

国务院办公厅

2001-10-25

长江河道采砂管理条例

国务院

2018-03-19

中华人民共和国河道管理条例(2018修正)

国务院

2019-02-22

水利部2021欧洲杯直播网站:河道采砂管理工作的指导意见(水河湖〔2019〕58号)

水利部

2018-6-22

砂石行业绿色矿山建设规范(DZ/T   0316-2018)

自然资源部等

2017-3-22

2021欧洲杯直播网站:加快建设绿色矿山的实施意见(国土资规〔2017〕4号)

原国土资源部

 

产业准入与监管政策

日期

政策文件名称

发文机关

2013-10-6

国务院2021欧洲杯直播网站:化解产能严重过剩矛盾的指导意见(国发〔2013〕41号)

国务院

2016-2-1

国务院2021欧洲杯直播网站:钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见(国发〔2016〕6号)

国务院

2016-5-5

国务院办公厅2021欧洲杯直播网站:促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见(国办发〔2016〕34号)

国务院办公厅

2019-8-26

中华人民共和国土地管理法(2019年修正)

全国人大常委会

2014-7-29

土地管理法实施条例(2014年修订)

国务院

2019-12-17

矿产资源法(修订草案征求意见稿)

自然资源部

2020-3-1

国务院2021欧洲杯直播网站:授权和委托用地审批权的决定(国发〔2020〕4号)

国务院

2014-4-24

中华人民共和国环境保护法(2014年修订)

全国人大常委会

2014-8-31

中华人民共和国安全生产法(2014年修订)

全国人大常委会

2018-12-29

中华人民共和国职业病防治法(2018年修订)

全国人大常委会

2018-10-26

中华人民共和国大气污染防治法(2018年修正)

全国人大常委会

2017-6-27

中华人民共和国水污染防治法(2017年修正)

全国人大常委会

2020-4-29

中华人民共和国固体废物污染环境防治法(2020年修订)

全国人大常委会

2017-10-7

中华人民共和国自然保护区条例(2017年修订)

国务院

2019-7-24

矿山地质环境保护规定(2019年修订)

自然资源部

2002-11-19

2021欧洲杯直播网站:进一步加强自然保护区建设和管理工作的通知

国家环保总局等6部委

2015-5-6

联合发布《2021欧洲杯直播网站:进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》(环发〔2015〕57号)

环境保护部等10部委

2019-10-30

产业结构调整指导目录(2019年本)

国家发展和改革委员会

2018-10-26

中华人民共和国节约能源法(2018年修正)

全国人大常委会

2018-12-29

中华人民共和国产品质量法(2018年修正)

全国人大常委会

2019-11-04

2021欧洲杯直播网站:推进机制砂石行业高质量发展的若干意见(工信部联原〔2019〕239号)

工业和信息化部等10部委(公司)

2020-3-25

2021欧洲杯直播网站:促进砂石行业健康有序发展的指导意见(发改价格〔2020〕473号)

国家发展和改革委员会等15部委(公司)

2011-6-16

《建设用砂》(GB∕T14684-2011)

原国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会

2019-8-26

中华人民共和国资源税法

全国人大常委会

2018-10-26

中华人民共和国环境保护税法(2018年修正)

全国人大常委会

(二)重点法律法规政策解读

1.砂石资源开发管理政策

砂石矿产出让政策

政策关键词:竞争性出让

2006年1月24日,原国土资源部发布《2021欧洲杯直播网站:进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发(2006)12号),规定《矿产资源勘查开采分类目录》规定的第三类矿产不再设探矿权,而以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权。2017年12月29日,原国土资源部印发了《2021欧洲杯直播网站:进一步完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》(国土资规〔2017〕16号)明确规定不再允许砂石土类矿产采矿权以协议方式扩大矿区范围和变更开采矿种。

政策关键词:矿业权出让收益制度改革

2017年2月,中办、国办联合印发实施《矿业权出让制度改革方案》,改革方案明确了用3年左右时间建成“竞争出让更加全面,有偿使用更加完善,事权划分更加合理,监管服务更加到位”的矿业权出让制度改革目标。2017年4月,国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》,将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益,探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费,矿产资源补偿费并入资源税,矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金。2017年6月,财政部、国土资源部联合印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》(财综〔2017〕35号),进一步细化矿业权出让收益管理,明确了矿业权出让收益的征收机关、出让收益确定、征收方式、缴款程序、收支管理、日常监管等方面内容。目前,大部分省(区、市)已出台了矿业权出让收益基准价相关制度。

政策关键词:净矿出让

2019年12月31日,自然资源部发布《自然资源部2021欧洲杯直播网站:推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7号),规定在全面推进矿业权竞争性出让,除协议出让外,对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。严格控制矿业权协议出让,稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目,自然资源主管部门可以协议方式向特定主体出让矿业权。基于矿山安全生产和资源合理开发利用等考虑,已设采矿权深部或上部的同类矿产(《矿产资源分类细目》的类别,普通建筑用砂石土类矿产除外),需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的,可以协议方式向同一主体出让探矿权、采矿权。协议出让矿业权,必须实行价格评估、结果公示,矿业权出让收益由自然资源主管部门根据评估价值、市场基准价确定。开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让,积极推进其他矿种的“净矿”出让。

资源综合利用

政策关键词:尾矿及采矿废石利用

2011年1月20日,原国土资源部发布《2021欧洲杯直播网站:进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》(国土资发〔2011〕14号)第三十五条规定,采矿权人可以在采矿许可证有效期内依法回收利用其尾矿资源和采矿废石,无需另行办理采矿登记;形成尾矿资源和采矿废石的采矿权已经灭失的,登记管理机关应在保障安全和保护环境的前提下,按新立采矿权的程序出让尾矿资源采矿权。上述规定已被原国土资源部《2021欧洲杯直播网站:进一步完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》(国土资规〔2017〕16号)所废止,但《自然资源部2021欧洲杯直播网站:公开征求<自然资源部2021欧洲杯直播网站:完善矿业权管理有关事项的通知>(征求意见稿)》第七条规定,鼓励采矿废石利用。已设采矿权人在批准的矿区范围、采矿许可证有效期内可依法回收利用采矿废石。

政策关键词:矿山生态修复工程回收利用石料

2019年12月17日,自然资源部发布《自然资源部2021欧洲杯直播网站:探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》, 规定对地方政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山的修复,因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程新产生的土石料及原地遗留的土石料,可以无偿用于本修复工程;确有剩余的,可对外进行销售,由县级人民政府纳入公共资源交易平台,销售收益全部用于本地区生态修复,涉及社会投资主体承担修复工程的,应保障其合理收益。土石料利用方案和矿山生态修复方案要在科学评估论证基础上,按“一矿一策”原则同步编制,经县级自然资源主管部门报市级自然资源主管部门审查同意后实施。

地方政府2021欧洲杯直播网站:尾矿和废石资源利用规定

根据自然资源部相关规定,2021年1月,福建省发布《福建省自然资源厅2021欧洲杯直播网站:贯彻落实推进矿产资源管理改革若干事项的意见》,文件规定:已设采矿权人在批准的矿区范围、采矿许可证有效期内依法回收利用其尾矿资源和采矿废石,无需另行办理采矿登记。形成尾矿资源和采矿废石的采矿权已经灭失的,在保障安全和保护环境的前提下,经县级人民政府纳入公共资源交易平台进行公开有偿处置后可利用其尾矿资源和采矿废石。对于已取得立项批准文件的工程建设项目在批准用地红线范围内,因施工需要在建设工期内开采砂石的,县(市、区)人民政府自然资源等相关部门应牵头制定剩余砂石处置方案,并报当地县级人民政府批复后实施,纳入公共资源交易平台公开有偿处置。类似的地方政策还有很多,比如《广西壮族自治区自然资源厅2021欧洲杯直播网站:推进矿产资源管理改革有关事项的通知》(桂自然资规〔2020〕1号)(2020年4月20日发布,2020年5月1日实施)第三条:(七)规范尾矿废石利用管理。已设采矿权人在批准的矿区范围、采矿许可证有效期内依法回收利用其尾矿资源和采矿废石,无需另行办理采矿登记。形成尾矿资源和采矿废石的采矿权已经灭失的,在保障安全和保护环境的前提下,尾矿资源由自然资源主管部门按新立采矿权的程序出让采矿权,采矿废石由县级以上人民政府纳入公共资源交易平台销售。因尾矿库安全需要应急排险清理出的尾矿资源,由县级以上人民政府纳入公共资源交易平台对外销售。销售收益纳入财政统一管理。(八)规范工程建设范围内砂石土管理。经批准设立的工程建设项目在批准用地红线范围内,因施工需要在建设工期内采挖的砂石土资源,除本项目自用外,剩余部分允许项目所在地县级以上人民政府通过公共资源交易平台对外销售,销售收益纳入财政统一管理。

海砂开采

政策关键词:海沙采矿权和海域使用权“两权合一”

2019年12月17日,自然资源部发布《自然资源部2021欧洲杯直播网站:实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》(自然资规〔2019〕5号),规定全面实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招标拍卖挂牌出让制度。自然资源部委托沿海省级自然资源主管部门组织实施海砂采矿权招拍挂出让,由沿海省级自然资源主管部门将海砂采矿权与省级政府法定权限内的海域使用权出让纳入同一招拍挂方案并组织实施。海砂开采采矿权和海域使用权出让应当确定同一位置和同一期限。期限一般不超过3年。同时规定实行净矿出让制度。

河道采砂

根据《国务院办公厅转发水利部2021欧洲杯直播网站:加强长江中下游河道采砂管理意见的通知》(国办发〔2000〕42号)(2000年6月8日)规定,非禁采期的长江中下游采砂活动,必须服从长江河道(航道)整治规划、防洪需要和通航安全的要求。要严格管理,实行河道采砂审批许可制度,并实施采砂总量控制。凡是申请在长江中下游河道采砂,必须报经各省级河道主管部门批准(涉及省际边界河段必须报经水利部长江水利委员会批准),涉及航道的由河道主管部门会同航道主管部门批准,办理河道采砂批准证书(河道采砂许可证)。申请人凭河道采砂批准证书(河道采砂许可证)和长江水上安全监督管理主管机关办理的水上水下施工作业许可证,到各省级国土资源主管部门(涉及省际边界河段的到国土资源部)办理采砂审批登记手续,领取采矿许可证后,方可进行采砂活动。各省(市)境内河段采砂的审批和发证情况应报水利部长江水利委员会、交通部长江航务管理局和国土资源部备案。严禁无证采砂。

根据《长江河道采砂管理条例》(2001年10月25日)(第二条规定在长江宜宾以下干流河道内从事开采砂石及其管理活动的,应当遵守本条例。)第九条规定,国家对长江采砂实行采砂许可制度。河道采砂许可证由沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门审批发放;属于省际边界重点河段的,经有关省、直辖市人民政府水行政主管部门签署意见后,由长江水利委员会审批发放;涉及航道的,审批发放前应当征求长江航务管理局和长江海事机构的意见。省际边界重点河段的范围由国务院水行政主管部门划定。河道采砂许可证式样由国务院水行政主管部门规定,由沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门和长江水利委员会印制。第十条规定,从事长江采砂活动的单位和个人应当向沿江市、县人民政府水行政主管部门提出申请;符合下列条件的,由长江水利委员会或者沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门依照本条例第九条的规定,审批发放河道采砂许可证:(一)符合长江采砂规划确定的可采区和可采期的要求;(二)符合年度采砂控制总量的要求;(三)符合规定的作业方式;(四)符合采砂船只数量的控制要求;(五)采砂船舶、船员证书齐全;(六)有符合要求的采砂设备和采砂技术人员;(七)长江水利委员会或者沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门规定的其他条件。

根据《中华人民共和国河道管理条例(2018修正)》第二十五条规定,在河道管理范围内进行下列活动,必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的,由河道主管机关会同有关部门批准:(一)采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥;(二)爆破、钻探、挖筑鱼塘;(三)在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施;(四)在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。第四十条规定,在河道管理范围内采砂、取土、淘金,必须按照经批准的范围和作业方式进行,并向河道主管机关缴纳管理费。收费的标准和计收办法由国务院水利行政主管部门会同国务院财政主管部门制定。

水利部2021欧洲杯直播网站:河道采砂管理工作的指导意见》 (水河湖[2019]58号)第四条规定,严格许可审批管理,加强事中事后监管。根据《河道管理条例》,河道采砂须经有关河道主管机关批准。未经批准,不得从事河道采砂活动。水利部流域管理机构直管河道的采砂许可,由有关流域管理机构依法组织实施。河道采砂许可应以批复的采砂规划、年度采砂计划为依据,依法依规进行。对于采砂规划不到位、现场管理责任人不到位、日常监管措施不到位,无可采区实施方案、堆砂场设置方案及河道修复方案的,不得许可河道采砂。采砂许可应对采砂作业范围、作业方式、作业时间、采砂船只和机具数量及规格等予以明确规定。积极探索推行统一开采经营等方式,具体由县级以上人民政府确定。2019年9月24日,《水利部办公厅2021欧洲杯直播网站:加快规划编制工作、合理开发利用河道砂石资源的通知(办河湖函[2019]1054号)》要求各地和各流域管理机构要加快组织编制河道采砂规划。河道砂石供需矛盾突出的地区,要全面摸清当地河砂总体情况及缺口底数,通过编制规划,合理确定可采区、可采期、可采量等,科学挖掘河砂潜力,积极盘活河砂存量。依法依规合理划定禁采区、规定禁采期,不得不切实际、片面扩大禁采区、长期全年禁采。

2.产业准入与监管政策

去产能政策

2013年10月6日,《国务院2021欧洲杯直播网站:化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(国发〔2013〕41号)提出要“按照尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治的总原则,立足当前,着眼长远,着力加强宏观调控和市场监管,坚决遏制产能盲目扩张;着力发挥市场机制作用,完善配套政策,“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”过剩产能;着力创新体制机制,加快政府职能转变,建立化解产能严重过剩矛盾长效机制,推进产业转型升级。”

2016年2月1日,国务院发布《国务院2021欧洲杯直播网站:钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发(2016)6号),提出要依法依规退出过剩产能,严格执行环保、能耗、质量、安全、技术等法律法规和产业政策,达不到标准要求的钢铁产能要依法依规退出,并且就环保、能耗、质量、安全和技术等方面法律执行的尺度作出了统一规定,所采取的措施包括:环保方面排放不达标的实施按日连续处罚,情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。能耗方面达不到强制性标准要求的应在6个月内进行整改,严格执行节约能源法,,确需延长整改期限的可提出不超过3个月的延期申请,逾期未整改或未达到整改要求的,依法关停退出。安全方面未达到企业安全生产标准化三级、安全条件达不到相关标准要求的要立即停产整改,在6个月内未整改或整改后仍不合格的,依法关停退出。技术方面按照《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》立即关停并拆除达不到要求的落后生产设,对生产地条钢的企业,要立即关停,拆除设备,并依法处罚。

2016年5月5日《国务院办公厅2021欧洲杯直播网站:促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》(国办发(2016)34号)对建材行业压缩产能提出了综合措施,包括严禁新增产能、淘汰落后产能、推进联合重组和错峰生产等,特别是2021欧洲杯直播网站:淘汰落后产能的政策措施方面,与国发6号文几乎一致,规定:

污染物排放达不到要求或超总量排污的,实施按日连续处罚;

情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭;

能耗超限额的,应在6个月内整改达标;确需延长整改期限的,经申请可延长不超过3个月的期限;逾期仍不达标的,依法关停退出;

依法查处生产、销售不符合国家强制性标准水泥产品和无生产许可证生产、销售水泥产品的违法行为;产品质量达不到国家强制性标准的,依法查处并责令停产整改,6个月内未整改或整改仍不达标的,依法关停退出。

安全生产标准化和安全生产条件达不到要求的,应立即停产整改,6个月内未整改或整改仍不达标的,依法关停退出。使用《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》淘汰类工艺技术与装备的产能,要立即关停退出。

产业准入

根据国家发展和改革委员会2019年4月8日在《2021欧洲杯直播网站:就<产业结构调整指导目录(2019年本,征求意见稿)>公开征求意见的公告》中的解释,《产业结构调整指导目录(2019年本)》由鼓励类、限制类、淘汰类三个类别组成。鼓励类主要是对经济社会发展有重要促进作用,有利于满足人民美好生活需要和推动高质量发展的技术、装备、产品、行业。限制类主要是工艺技术落后,不符合行业准入条件和有关规定,禁止新建扩建和需要督促改造的生产能力、工艺技术、装备及产品。淘汰类主要是不符合有关法律法规规定,不具备安全生产条件,严重浪费资源、污染环境,需要淘汰的落后工艺、技术、装备及产品。需要说明的是,对不属于鼓励类、限制类和淘汰类,且符合国家有关法律、法规和政策规定的,为允许类。允许类不列入目录。

2019年10月30日国家发展和改革委员会发布的《产业结构调整指导目录(2019年本》涉及与砂石产业相关的产品、设备、工艺目录,包括:规定尾矿、废渣等资源综合利用及配套装备制造和再生资源、建筑垃圾资源化回收利用工程和产业化项目属于鼓励类项目,2000吨/日以下新型干法水泥熟料生产线(特种水泥生产线除外),60万吨/年以下水泥粉磨站属于限制类项目,干法中空窑(生产铝酸盐水泥等特种水泥除外)、水泥机立窑,立波尔窑、湿法窑和直径3米以下水泥粉磨设备(生产特种水泥除外)以及不符合《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《节约能源法》《安全生产法》《产品质量法》《土地管理法》《职业病防治法》等国家法律法规,不符合国家安全、环保、能耗、质量方面强制性标准,不符合国际环境公约等要求的工艺、技术、产品、装备都属于淘汰类项目。

随着今后“碳达峰”和“碳中和”政策目标的细化和落实,节能减排指标作为砂石行业的准入执行标准将更加严厉,对砂石资源行业发展的影响将不可小视。

土地管理

采矿用地制度保障不充分。

我国现行《矿产资源法》未对采矿用地作出规定。《矿产资源法实施细则》虽然规定了采矿权人有权(三)在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施;(四)根据生产建设的需要依法取得土地使用权;但具体取得土地使用权时,仍需要履行其他法律法规的相关手续。

我国《土地管理法》除了能源、交通、水利、通信、邮政、军事等基础设施项目以外,一般矿业项目用地并无明确的项目用地法律规定。实践中,砂石矿业项目用地的方式有多种多样,既有通过正规途径办理征收农村集体土地的方式,也有其他方式,比如临时用地、租赁、置换,甚至还有承包等其他方式,不过,很多实践中常用的解决用地方式并不是完全合法的,矿业用地制度保障不充分成为制约矿业行业健康发展的重要因素之一。

征收集体土地面临政策限制。

《土地管理法》第四十五条2021欧洲杯直播网站:土地征收的法律规定设置了两个前提,一是公共利益原则,就是项目必须是为了公共利益需要;二是项目范围必须符合法律规定,第一款第(二)项规定的项目则要求必须是政府组织的项目,范围包括能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设用地,一般矿业显然不符合公共利益原则,也不属于政府组织的能源基础设施项目,不属于可以征收的范围。《土地管理法实施条例》第二十三条规定了能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的农用地的管理程序,即转(转用)、征(征收)、供(土地供应)和用(开发利用管理)。土地规划、用途管制和农用转用限制政策对矿业用地构成了重大挑战。

砂石矿开采通常不支持土地征用方式。

《土地管理法》第四十八条规定,征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用,并安排被征地农民的社会保障费用。征收农村集体土地对于砂石矿产来说可能并非经济的方式,而且也无必要,很多砂石矿产的开采并不支持矿大规模动迁安置的开发模式。

《土地管理法》和《矿产资源法》2021欧洲杯直播网站:矿业用地的改革举措。

2019年8月26日修订通过的《土地管理法》规定,农村集体经济组织的工业、商业等经营性用地,依法登记为集体经营性建设用地的,可以进行出让、出租等方式进行流转,作出了有利于农村集体经济组织和农民的规定。当然,使用集体经营性建设用地的前提是需要在土地流转前将集体土地规划调整,并符合国土空间规划要求。

《矿产资源法》(修订草案征求意见稿)(2019年12月17日)第三十条规定,国家建立矿业用地、矿业用海制度。有关人民政府自然资源主管部门应当依法保障矿业权人通过出让、出租、作价出资(入股)等方式使用勘查、开采矿产资源所需土地(含林地、草地)、海域。开采重要矿产资源,确需征收农民集体土地、收回国有土地使用权或者海域使用权以及将农用地转为建设用地的,有关人民政府应当依法办理相关手续。这里规定开采重要矿产资源方可以通过征收土地方式解决用地,其他矿业项目通过出让、出租和作价出资方式解决用地问题。

《土地管理法》2021欧洲杯直播网站:集体经营性建设用地的规定引起了社会广泛的兴趣,也将成为制约用地的制度性突破,但具体的配套政策还有待于进行制定与完善。《矿产资源法》修订案何时通过还没有准确的立法日程表。作者注意到,相关立法改革内容目前已在自然资源管理部门出台的政策文件中逐步体现。不过,无论矿业用地政策如何突破,耕地保护和生态保护的政策红线是不可逾越的。

生态环境保护

《中华人民共和国环境保护法》第二十九条规定,国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护。第三十条规定,开发利用自然资源,应当合理开发,保护生物多样性,保障生态安全,依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。第四十一条规定,建设项目中防治污染的设施,应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求,不得擅自拆除或者闲置。

《中华人民共和国自然保护区条例》(2017年修订)第二十六条规定,禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动;但是,法律、行政法规另有规定的除外。第三十二条规定,在自然保护区的核心区和缓冲区内,不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内,不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施;建设其他项目,其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施,其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的,应当限期治理;造成损害的,必须采取补救措施。在自然保护区的外围保护地带建设的项目,不得损害自然保护区内的环境质量;已造成损害的,应当限期治理。限期治理决定由法律、法规规定的机关作出,被限期治理的企业事业单位必须按期完成治理任务。

根据2002年11月19日国家环保总局、建设部、财政部、国家林业局、国土资源部、农业部联合发布《2021欧洲杯直播网站:进一步加强自然保护区建设和管理工作的通知》,截止2001年底,全国共建立自然保护区1551处,面积12989万公顷,占国土面积的12.9%,超过了世界平均水平。突出问题是保护区划定和管理不规范。部分自然保护区边界范围和土地权属不清,矛盾突出,开发与保护冲突加剧;重数量轻管护,一些保护区面积过大,人口过多,管理机构不健全,管护能力薄弱,资金投入不足,严重地制约了我国自然保护区事业的发展。通知要求,要严格遵守《中华人民共和国自然保护区条例》的有关规定,在划定的核心区和缓冲区内,不得出事旅游和生产经营活动。有关部门应协调处理好自然保护区与风景名胜区、森林公园、地质公园的关系,在保护好自然资源和环境的前提下,实现双赢。要严格控制在自然保护区内的各项基础设施建设,确因国家重点建设项目需要在自然保护区实验区内开展的建设活动,必须进行环境影响评价并依法履行报批手续。对涉及自然保护区的环境影响评价要从严把关,并责成开发建设单位落实环境恢复治理和补偿措施。

2015年5月6日,原环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部、原国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、原农业部、原国家林业局、中国科学院和原国家海洋局等10部委联合发布《2021欧洲杯直播网站:进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》(环发(2015)57号),进一步规定禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展任何开发建设活动,建设任何生产经营设施;在实验区不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施。禁止在自然保护区内进行开矿、开垦、挖沙、采石等法律明令禁止的活动,对在核心区和缓冲区内违法开展的水(风)电开发、房地产、旅游开发等活动,要立即予以关停或关闭,限期拆除,并实施生态恢复。对于实验区内未批先建、批建不符的项目,要责令停止建设或使用,并恢复原状。对违法排放污染物和影响生态环境的项目,要责令限期整改;整改后仍不达标的,要坚决依法关停或关闭。对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权,要限期退出;对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权,以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权,要分类提出差别化的补偿和退出方案,在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下,依法退出自然保护区核心区和缓冲区。

地质环境保护与土地复垦。《矿山地质环境保护规定》(2019年修订)第十二条规定,采矿权申请人申请办理采矿许可证时,应当编制矿山地质环境保护与土地复垦方案,报有批准权的自然资源主管部门批准。第十三条规定,采矿权申请人未编制矿山地质环境保护与土地复垦方案,或者编制的矿山地质环境保护与土地复垦方案不符合要求的,有批准权的自然资源主管部门应当告知申请人补正;逾期不补正的,不予受理其采矿权申请。第十四条规定,采矿权人扩大开采规模、变更矿区范围或者开采方式的,应当重新编制矿山地质环境保护与土地复垦方案,并报原批准机关批准。第十五条规定,采矿权人应当严格执行经批准的矿山地质环境保护与土地复垦方案。矿山地质环境保护与治理恢复工程的设计和施工,应当与矿产资源开采活动同步进行。第十八条规定,采矿权人应当按照矿山地质环境 保护与土地复垦方案的要求履行矿山地质环境保护与土地复垦义务。采矿权人未履行矿山地质环境保护与土地复垦义务,或者未达到矿山地质环境保护与土地复垦方案要求,有关自然资源主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境保护与土地复垦义务。第十九条规定,矿山关闭前,采矿权人应当完成矿山地质环境保护与土地复垦义务。采矿权人在申请办理闭坑手续时,应当经自然资源主管部门验收合格,并提交验收合格文件。第二十条规定,采矿权转让的,矿山地质环境保护与土地复垦的义务同时转让。采矿权受让人应当依照本规定,履行矿山地质环境保护与土地复垦的义务。

绿色矿山。2016年,原国土资源部联合环保部等5部门印发《2021欧洲杯直播网站:加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》(国土资发〔2016〕63号),推动建立制度完善、责任明确、措施得当、管理到位的矿山地质环境恢复和综合治理工作体系。2018年6月,自然资源部发布9个行业绿色矿山建设标准,其中包括《砂石行业绿色矿山建设规范》。规范从矿区环境、资源开发方式、资源综合利用、节能减排、科技创新与数字化矿山、企业管理和企业形象等多个方面对砂石行业的绿色矿山建设提出了具体要求,标准适用于主体有采矿权资质并生产机制砂石的新建、改扩建和生产矿山的绿色矿山建设。是推荐标准还是强制标准?

近期砂石综合管理政策

近年来国家对砂石行业管理的各项政策措施集中体现在工业和信息化部等10部委(公司)发布的《2021欧洲杯直播网站:推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》(工信部联原〔2019〕239号)和国家发展和改革委员会等15部委(公司)发布的《2021欧洲杯直播网站:促进砂石行业健康有序发展的指导意见》(发改价格〔2020〕473号)(以下分别简称工信部239号文和发改委473号文。

2019年工信部239号文对机制砂石行业发展提出具体政策目标是,到2025年,形成较为完善合理的机制砂石供应保障体系,产品质量符合GB/T 14684《建设用砂》等有关要求,以I类产品为代表的高品质机制砂石比例大幅提升,年产1000万吨及以上的超大型机制砂石企业产能占比达到40%,利用尾矿、废石、建筑垃圾等生产的机制砂石占比明显提高,“公转铁、公转水”运输取得明显进展。万吨产品能耗(不含矿山开采和污水处理)以石灰石等软岩为原料的不高于10吨标煤,以花岗岩等中硬岩为原料的不高于13吨标煤,水耗达到相关要求,矿山建设、生产要符合DZ/T 0316《砂石行业绿色矿山建设规范》。培育100家以上智能化、绿色化、质量高、管理好的企业。

2020年发改委239号文对机制砂石行业发展提出具体政策保障措施包括:多措并举保障市场供应,加快技术创新提高质量水平,优化产业结构促进产业融合,推动绿色发展提升本质安全,通过加强沟通配合,建立部门协调机制,在规划布局、工艺装备、产品质量、污染防治、节能降耗、节水减排、水土保持、综合利用、安全生产和履行企业社会责任等方面形成工作合力,推动机制砂石行业加快结构调整和转型升级。运用综合标准依法淘汰排放、能耗、水耗、质量、安全等不达标的落后产能,并通过加强机制砂石行业标准体系建设,强化砂石标准与混凝土、预制件等下游标准联动推动制定高品质砂石标准。

2020年发改委473号文内容与工信部2019年239号文相比要广泛得多,它既涉及砂石上游资源开发和加工、运输、销售等环节,也涉及河道采砂、海洋采砂以及废石尾矿、固废资源再利用、工程建设挖砂石利用等领域的开源政策。473号文对我国砂石资源管理行业的资源保障和相关政策执行过程持批评态度,认为我国天然砂石资源逐渐减少,行业整治工作简单粗放,没有统筹好“堵后门”和“开前门”的关系,造成区域性供需短期失衡,价格大幅上涨,低质砂石进入市场,增加基建投资和重大项目建设成本的同时,影响工程建设进度并带来质量安全隐患。与2019年工信部239号文相比,发改委473号文则更加侧重在“堵后门”的情况下如何实现“开前门”,实现砂石保供稳价、促进行业健康有序发展。

综合工信239号文和发改委473号文,我国砂石资源行业的主要政策包括三个方面:一是保障重点供应,二是积极开拓资源,三是促进高质量发展。

保障重点供应:就是统筹协调布局,保障重点供应。建立国内合理的机制砂石供应体系,既保障供给,又防止“一哄而上”造成产能过剩。对符合条件的已设砂石采矿权,支持和引导地方依法予以延续登记,并推动尽快恢复正常生产。鼓励暂未达到相关要求的厂矿进行升级改造,完善必要设施设备,具备条件的尽快复工复产。根据京津冀及周边、长三角、珠三角等重要城市群,以及中西部建设需要,合理投放砂石资源采矿权,支持大型项目加快建设,尽快形成新的优质产能,保障重点工程建设。市场供应紧张、价格涨幅较大的地区,要针对性制定应急保供方案,切实采取有效措施,加强货源和运输调度的统筹协调,确保重点工程项目建设不受影响。

积极开拓资源:就是积极推进砂石替代资源,在加强管理的同时,推进河道采砂和海砂的开采利用。在符合安全、生态环保要求的前提下,鼓励和支持综合利用废石、矿渣以及铁、钼、钒钛等矿山的尾矿生产机制砂石。支持就地取材,利用开山、道路、隧洞、场地平整等建设工程产生的砂石料生产机制砂石,减少长距离运输外来砂石,满足建设需要。推动工程施工采挖砂石统筹利用,对经批准设立的工程建设项目和整体修复区域内按照生态修复方案实施的修复项目,在工程施工范围及施工期间采挖的砂石,除项目自用外,多余部分允许依法依规对外销售。鼓励利用固废资源制造再生砂石,利用建筑拆除垃圾等固废资源生产砂石替代材料,清理不合理的区域限制措施,增加再生砂石供给。节约天然资源,提高产业固体废物综合利用水平。同时,加强河道采砂综合整治与利用,逐步有序推进海砂开采利用。加强非法采砂综合治理。合理开发利用河道砂石资源。鼓励和支持河砂统一开采管理,推进集约化、规模化开采。与之前的国家政策相比,显然不再是一味地要求禁采。文件要求尽快清理不合理的禁采区和禁采期,调整不切实际片面扩大设置的禁采区,纠正没有法律依据实施长期全年禁采的“一刀切”做法。加大河道航道疏浚砂利用。探索推进三峡库区等淤积砂开采利用。全面实施海砂采矿权和海域使用权联合招标拍卖挂牌出让,优化出让环节和工作流程。建立完善海砂开采管理长效机制。严格规范海砂使用。严格执行海砂使用标准,确保海砂质量符合使用要求。严格控制海砂使用范围,严禁建设工程使用违反标准规范要求的海砂。

促进高质量发展:就是推动机制砂石产业资源集约化、开采规模化和绿色发展理念,促进砂石资源行业健康稳定发展。加快推动机制砂石产业转型升级。在引导中小砂石企业合规生产的同时,通过市场化办法实现砂石矿山资源集约化、规模化开采,建设绿色矿山。引导联合重组,促进产业集聚,建设生产基地与加工集散中心,有效改变“小、散、乱”局面。加快项目手续办理。引导各类资金支持骨干项目建设,推动大型在建、拟建机制砂石项目尽快投产达产,增加优质砂石供给能力。降低运输成本。推进砂石中长距离运输“公转铁、公转水”,减少公路运输量,增加铁路运输量,完善内河水运网络和港口集疏运体系建设,加强不同运输方式间的有效衔接。推进铁路专用线建设,对年运量 150 万吨以上的机制砂石企业,应按规定建设铁路专用线。

在2019年工信部10部委文件和2020年发改委15部委文件发布后,部分省级人民政府有关部门也出台了落实措施。福建省发展和改革委员会等十七部门印发《2021欧洲杯直播网站:印发福建省促进砂石行业健康有序发展实施方案的通知》,以进一步优化砂石产销布局,稳定砂石供应,大力发展和推广应用机制砂石,鼓励将建筑垃圾、尾矿和废石等大宗固体废物作为机制砂石原料来源,对综合利用废石、矿渣和尾矿等砂石资源的,不需办理采矿许可证,由属地政府对砂石资源进行公开有偿化处置。

三、问题和建议

作者在对我国砂石行业的现状和管理政策进行综合评估后发现,我国砂石行业虽然近年来发展较快,取得一定的进步,但行业发展还存在很多问题,这些问题有的还非常严重,制约了这个行业健康发展。当然,立场决定结论,站在不同角度,对我国砂石行业的观察结论是不同的,投资者、政府官员和律师学者对同样的问题观察的结论也是不同的,既是不同的政府部门对同样问题的表述也会有不同。作者在这里只说问题,归结为六个方面,分别用六个“不”来概括,其中三个是2021欧洲杯直播网站:资源管理方面的,三个是2021欧洲杯直播网站:产业监管政策方面的,包括:

(一)法律认识不统一

河道采砂、开采废石、工程建设过程中采石、尾矿再利用是否属于开采矿产资源?如何在法理上区分废石和尾矿?这些问题在法理上似乎还没有令人信服的统一说法,更无比较统一的规定,很多政策规定均是权宜之计,并非制度性安排。作者认为,就上述问题涉及到矿产资源所有权、矿业权和物权关系等基本问题,需要在坚持权利法定、权利用尽(同种权利)、权税分离、鼓励综合利用的原则下去分析研究。这里的权利主要包括矿产资源所有权、矿业权和物权(财产所有权)。

河道采砂:2021欧洲杯直播网站:河道采砂是否属于采矿其实已有立法解释。河道砂石符合《矿产资源法实施细则》2021欧洲杯直播网站:矿产资源的定义,全国人大法工委在1990、1991年就对此专门解释过,属于矿产资源。这似乎是不容争论的问题,但这个问题拿到实践中却无法经受实证检验。其中有的问题可能属于伪命题,因为问题的根源不是法理之争,而是部门权力之争。相关的问题还包括:属于矿产资源的就一定要按照采矿来管理吗?答案是否定的,工程建设过程中也有采石(原地采矿),怎么可以不要求办理采矿许可?河道采砂既有清淤采砂,也有纯粹的采砂(采矿)目的,如何区分?清淤采砂的一个复杂性在于它与河道清淤疏浚相联系,是清淤疏浚的目的覆盖了采砂的目的,因此,在《长江河道采砂管理条例》和《河道采砂管理条例》对宜宾以下河道的采砂管理和其他河道的采砂管理体制并不相同,如何更好地协调不同管理部门的权力和利益?投资者办理河道采砂许可后到底要不要办理采矿许可?

尾矿废石:实践中,开采过程中对废石、尾矿和废渣是否属于矿产资源产生分歧较大。但要真正回答以上问题,我们还要回到法律中寻找答案。我认为实践中的问题存在两个极端,一是只要矿产废石、废渣、尾矿有价值了,都要收钱,按矿产资源管理,某些地方政府在利益驱使下也存在这种倾向;一是认为我花了钱把国家的矿买了,国家把矿卖给我了,所有的东西都归我了。作者认为,这两种认识都是不可取的。

我国法律法规对于矿产资源、矿产资源所有权、矿业权、所有权的法律概念规定如下:

矿产资源

《矿产资源法实施细则》第二条规定,矿产资源是指由地质作用形成的,具有利用价值的,呈固态、液态、气态的自然资源。

矿产资源所有权

《矿产资源法》(2009年修订)第三条规定,矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记;但是,已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。国家保护探矿权和采矿权不受侵犯,保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。

矿业权

《矿产资源法实施细则》第六条规定:“采矿权,是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。”

物权

2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》第二条规定,本法所称物权,是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权。第三十九条规定所有有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。第四十条规定,所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利,不得损害所有权人的权益。矿业权属于用益物权,就是国家作为矿产资源所有权人对矿业权申请者进行勘探和开采的权利授予。2020年5月颁布2021年1月1日开始生效实施的《民法典》未再给物权做立法定义,但有关所有权权能范围和动产、不动产上设定用益物权和担保物权的规定与《物权法》第三十九条和第四十条一字不差。

我国现有的税费激励政策:

国家政策

《加快推进生态文明建设意见》(12)·推进煤矸石、矿渣等大宗固体废弃物综合利用。

《生态文明体制改革总体方案》(二十六)··推动生产者落实废弃产品回收处理责任。

《国务院(2021欧洲杯直播网站:进一步开展资源综合利用意见的通知)》3:(三)企业对其生产过程中产生的废物应积极开展综合利用,不具备利用条件的,应支持其他单位开展综合利用。提供可利用废物的企业与利用废物的企业之间应当签定长期的供需合同,并严格履行合同。

法律法规

《固体废物防治法》36条:产生工业固体废物单位应当建立固体废物··利用、处置··责任制度。42条:国家鼓励采取先进工艺对尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物进行综合利用。

《循环经济促进法》30条:应当对产生的煤矸石、废石、废料等废物进行综合利用。

《物权法》《民法典》326条:用益物权人(探矿、采矿权人),应当···合理开发利用资源、保护生态环境。

《矿产资源法(意见稿》18条:国家鼓励采选废物减量化、资源化再利用。

《清洁生产促进法》19条(三):企业应当对生产过程中产生的废物、废水和余热等进行综合利用或者循环使用;26条:企业应当对生产过程中产生的废物、余热等自行回收利用或者转让给有条件的其他企业和个人利用。

《中华人民共和国资源税法》(2019)第七条规定,有下列情形之一的,省、自治区、直辖市可以决定免征或者减征资源税:(一)纳税人开采或者生产应税产品过程中,因意外事故或者自然灾害等原因遭受重大损失;(二)纳税人开采共伴生矿、低品位矿、尾矿。前款规定的免征或者减征资源税的具体办法,由省、自治区、直辖市人民政府提出,报同级人民代表大会常务委员会决定,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

相关部委政策

《自然资源部2021欧洲杯直播网站:完善矿业权管理有关事项的通知》(征求意见稿)(七)鼓励采矿废石利用。已设采矿权人在批准的矿区范围、采矿许可证有效期内可依法回收利用采矿废石。

《矿产资源补偿费征收管理规定》(1997修订)(国务院):第十二条规定,采矿权人有下列情形之一的,经省级人民政府地质矿产主管部门会同同级财政部门批准,可以免缴矿产资源补偿费:(一)从废石(矸石)中回收矿产品的;(二)按照国家有关规定经批准开采已关闭矿山的非保安残留矿体的;(三)国务院地质矿产主管部门会同国务院财政部门认定免缴的其他情形。第十三条规定,采矿权人有下列情况之一的,经省级人民政府地质矿产主管部门会同同级财政部门批准,可以减缴矿产资源补偿费:(一)从尾矿中回收矿产品的;(二)开采未达到工业品位或者未计算储量的低品位矿产资源的;(三)依法开采水体下、建筑物下、交通要道下的矿产资源的;(四)由于执行国家定价而形成政策性亏损的;(五)国务院地质矿产主管部门会同国务院财政部门认定减缴的其他情形。

《矿业权出让收益征收管理暂行办法》(原国土部、财政部)(2017)第九条规定,探矿权增列矿种以及采矿权增列矿种、增加资源储量的,增列、增加的部分比照协议出让方式,在采矿权阶段征收采矿权出让收益。对国家鼓励实行综合开发利用的矿产资源,国家另有规定的,从其规定。

对于砂石矿产的资源开发利用政策,作者认为应当持鼓励和包容的政策态度加以对待,不因为其具有矿产属性就要征收资源收益。

2021欧洲杯直播网站:废石:已经批准的采矿许可,在开发利用方案范围内利用废石做砂石的,不仅不需要办理采矿手续,也应当免除所有的行政收费;新批准的采矿许可,包括原有矿山扩大开采范围或调整开采方案而导致原矿种采矿权人开采的,经批准,可以按照新立许可砂石矿或根据批准范围内按照砂石矿处置砂石资源,按照协议出让方式进行处置资源出让收益。但资源税可以减免。取消对已有矿种采矿权人开采过程中剥离表土石设定的限制

2021欧洲杯直播网站:尾矿:同种尾矿再利用的,应当一律免除资源出让处置费用,但在批准采矿许可时另有约定的除外;不同仲矿产利用的,应当征收资源出让处置费用,但应当实行减免政策。利用尾矿生产砂石就属于第二种情况。砂石是所有种类矿产资源中比较特殊的一种,并非对化学元素的利用,而是对其作为砂石骨料物理性能的使用,在其他矿种采矿权的矿产资源开发利用方案审批时,基于当时的砂石资源行业产品市场行情,砂石资源并不构成经济上可以利用的基础,因此它根本就不是矿(强调矿产的经济属性,我国此前的资源储量分类三维指标中就有经济可行性这一因素)。因此,国家在审批其他矿种的采矿许可时就已经放弃了对该矿山尾矿、废石作为资源的利用的权利。

工程建设采石:根据批准工程建设项目用地时工程建设范围内是否存在可以设定砂石矿业权的可能确定,土地使用权批准时应当考虑是否存在砂石资源以及是否有必要设定独立的砂石矿采矿权,不能因土地和矿产是同一个部门审批的就混淆了两者的差别。原国土资源部是1998年成立的,原国土资源部1998、1999年两个复函要解决的问题都是在原土资源部成立以前的历史遗留问题。

1998年8月12日《2021欧洲杯直播网站:开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》(国土资函190号)明确,建设单位因工程施工而动用砂、石、土,但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的,或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的,不办理采矿许可证,不缴纳资源补偿费。(不视为采矿)

1999年8月19日《2021欧洲杯直播网站:解释工程施工采挖砂、石、土矿产资源有关问题的复函》进一步明确,《2021欧洲杯直播网站:开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》(国土资函〔1998〕190号)“二”中的“因工程施工”和“就地”是指在工程建设项目批准占地范围内,因工程需要动用或采挖砂、石、土用于本工程建设。目的是鼓励建设单位在建设中充分利用已批准占地范围内的矿产资源,减少异地开采,以利于保护环境。但建设单位在上述范围内采挖砂、石、土进行销售或用于其他工程建设项目的,必须依法办理采矿登记手续并缴纳矿产资源补偿费。

如果在批准工程时存在砂石资源利用问题,应当按砂石资源管理并处置资源收益,并在政府规划源头解决这一问题,但一般可不要求办理采矿许可,否则工程会受到不合理延期。如果工程建设属于政府组织的矿山环境修复项目,可以将工程建设中资源处置收益与工程费用相抵。《自然资源部2021欧洲杯直播网站:探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》 规定的“对地方政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山的修复,因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程新产生的土石料及原地遗留的土石料,可以无偿用于本修复工程(工程概算里应该有数据);确有剩余的,可对外进行销售,由县级人民政府纳入公共资源交易平台,销售收益全部用于本地区生态修复,涉及社会投资主体承担修复工程的,应保障其合理收益。”的规定也是这个意思,特别是政府承担修复费用的项目这么处理是可以的。如果是PPP项目,如何考虑投资者的适当回报?但如果是以矿产开发为目的的矿山建设工程,则属于采矿中的废石资源处置,按照以上2021欧洲杯直播网站:废石的处置意见处理。

(二)管理体制不协调

“九龙治砂”增加了砂石资源产业的管理难度,部门分割体制源于计划经济,资源主管部门只管到采矿,水利部门管河道采砂,工业信息化部门只管加工生产,安全生产(应急管理)部门只管安全生产和尾矿库安全,环保部门只管“三同时”和“三废”排放。这些部门分割体制导致信息管理信息不能共享,管理措施不统一,增加了管理难度。随着矿区地质环境保护、土地复垦和矿区生态修复管理统一,绿色矿山建设管理中的行业准入和监管措施如何衔接也将成为新的问题。另外还有一致没有破解的问题,如砂石矿退出保护区、保护地谁决定,谁来管,谁补偿?

既然砂石产业已经达到2万亿,占国民经济比重上升到GDP的2%,砂石资源产业就不再是一个小产业。消除部门管理信息鸿沟,减少审批,加强规划协调,强化过程监管,落实管理责任,而不是强调审批。减少部门利益也是减少部门权力之争的有效手段。

(三)配套政策不统一

这些政策问题包括:矿业权出让制度改革与出让收益制度措施不统一,特别是对探矿权征收出让收益不合理,与世界通行做法不一致;采矿过程中产生的废石利用、尾矿作为砂石资源利用要不要管及如何管?是不是该一刀切?需要研究和解决资源税费政策和减免政策统一问题。同时还有政策应当稳定,不应朝令夕改。

(四)政策目标不明确

政府部门在资源管理中的角色定位问题:既当裁判员又当运动员?政府为了获得资源收益制定各项收费的规定?矿业权出让和采砂许可设定是否应有规则?产业做大做强和集中度提高是不是政府的目的?作者认为,在社会主义市场经济体制下,政府的目标应当是保证资源供应,保护环境,维护公平的市场秩序,促进就业,增进社会福祉,而不是参与经济利益分配。现在砂石行情火爆,政府有人开始动脑筋,借净矿之名,搞砂石矿资源收储,赚差价,作者认为这不是政府应有度作为。

(五)政策手段不合规

政府的任务是制定公平的规则并保证规则得到严格的遵守;运用政府的强权推行市场整合和退出应当有法治边界,区分合法与非法,保护市场主体正当权利和利益,不应该“一刀切”,也不应“一家出事,大家背锅”,我们过去见到太多包括砂石矿在内的矿山管理者中存在运动式管理措施的做法。在市场权利主体已经固化的情况下通过政府强制进行资源整合不符合市场经济的要求,历史上资源领域进行的整合已经被证明是利益输送、地方保护、腐败的根源,不应当继续重演。实行新的技术、环境、安全、质量、能耗准入标准应当合理照顾市场已有主体的经济利益,给予他们改正机会和逃生的通道。如果要求因为环保利益要求矿业权退出的,应当依照正当程序发布征收决定并给予合理补偿。很多地方政府行借管理之名,行征收之实。

历史上曾经出台过很多针对矿产资源开发的行业准入政策,这一类政策主要由国家发展和改革委员会、工业和信息化部和自然资源部(原国土资源部)及其他相关部门所监管执行。在资源开发行业,我们常见的行业准入措施:如稀土,开发主体限制,只有几家大企业有资格参与;开采量指标限制。又如萤石,2010年2月国务院的《2021欧洲杯直播网站:对耐火粘土萤石准入标准公示的通知》中规定的措施包括:矿山储量规模,开采规模;工信部等七部委《萤石行业准入标准》中规定的措施包括:严格限制国家和地方规定的限采区新设开采矿山,选矿(砂石矿作为机制砂一般直接加工为碎石骨料产品,缺少选矿过程)能力指标,开采回采率指标(对于以砂石矿来说开采回采率和选矿回收率都不是很适用的考核指标)。2010年原国土资源部在《2010年高铝黏土矿萤石矿开采总量控制指标的通知》中规定,明确指出2010年我国高铝黏土矿开采总量控制指标为450万吨,萤石矿开采总量为1100万吨。此后工业和信息化部还于2011年实行行业准入公告制度,发布了《耐火黏土(高铝粘土)萤石行业准入公告管理暂行办法》,规定将是否按照国家指令性计划生产作为申请准入公告的企业必须具备的基本条件之一。2019年1月工信部在《萤石行业规范条件(征求意见稿)》中将国家和地方限制开采(主要是生态环境保护考量)作为行业准入的重要措施。

理论上来说,政府部门所有的政策工具都可以作为行业准入措施,比如税费;资源税,出口税(如果适用的话),也包括资源出让收益(出让金)。但前提是,这些准入措施符合现有的法律规定。比如稀土出口总额限制;配额和许可证后来由于WTO裁决更正了做法。还有一个需要考虑的因素,就是资源总量的稀缺性和矿石本身的价值。如果从砂石矿山的资源量的绝对数以及砂石矿产品价格考虑,对稀土和萤石矿采取的准入措施对砂石行业可能是不适当的。砂石矿由于资源的分布地域性特点强,难以在全国实行统一的准入措施。

(六)政策监管不到位

放管服”不是口号,应当落实到行动中,与管理体制问题相比,政府部门重权限轻管理,重审批轻监管问题更突出。该管的不管,不该管的又要抓住不放,增加企业政策合规成本。比如,矿业权转让,政府审批的目的是什么?除了合规审查,不应设定新的转让审批标准,那么审批就没有必要,就应该变成审核制或备案制,只要对矿业权人的义务是清楚的,监管是到位的,换了哪个股东要求也不会变化。政府部门一方面强调要审批,但另一方面审批又没有具体规则,《土地复垦条例》多年前就有了,矿山地质环境保护规定立法并不滞后,为什么矿山地质环境和土地复垦欠账问题那么多?还是与政府部门没有严格监管有关。地方政府部门往往只注重审批,不注重监管,建设单位组织几个专家把方案审查通过,审批部门对审查意见照单接收,不管这些方案是否可以执行以及如何执行,结果导致这些准入管理前置审批管理措施成了相关评价服务结构揽收业务的政策机会,这显然不是政府部门的监管之道。我们建议建立政策监管动态化管理机制和中期评估机制,以便不要等到问题很重才发现问题,解决问题,那种平时放任不管、问题严重一切关停的“运动式”管理不是市场经济政策监管的应有之意。我们期待砂石资源产业能够借国家放管服改革之机建立一个新型、常态化、良性政策监管体系,真正实现人与自然、环境保护与自然开发的和谐统一。

(本文系作者根据2021年3月30日在中国矿业联合会举办的《我国砂石资源行业发展的法律与政策问题》沙龙分享讲座的发言稿整理。文章内容只代表个人观点,不代表主办单位中国矿业联合会或作者所执业机构北京大成律师事务所的观点和立场)。

 

作者介绍

电话:+86 10 5813 7655,13701092454;

电子邮件:xuekai.qian@dentons.cn

钱学凯律师为大成北京总部高级合伙人,大成能源、资源与环境专业组主负责人、中国区矿业与自然资源行业组负责人人,主要专业领域包括矿业与能源与投资、公司并购、贸易及跨境投资交易及争议解决。

钱律师目前担任北京市朝阳区律师协会“一带一路”业务研究会主任、国际律师协会中国工作组成员、中国矿业联合会法律专业委员会副主任、最高人民检察院民事行政案件监督专家委员会委员、深圳国际仲裁院(深圳仲裁委员会)仲裁员、北海国际仲裁院(北海仲裁委员会)仲裁员、中国矿业联合会国际调解仲裁中心调解员、北海国际仲裁院调解专家、自然资源部《国土资源情报》编委等职。

钱学凯律师从1996年开始执业。执业以来,他曾先后获得北京市司法局“优秀律师”、北京市律师协会“北京市优秀律师”等荣誉,入选北京市律师协会“北京涉外律师”、北京市朝阳区律师协会“北京市朝阳区一带一路”律师、Legal 500 2019年度项目与能源“律师、Who‘sWho Legal 2020上榜律师。此外,他还经常被邀请在国际会议演讲或作为专家身份在专家会议发表意见。

钱学凯律师分别获得:成都理工大学工学士、中国政法大学法学士、北京大学法律硕士和美国芝加哥肯特法学院法学硕士等学位,并具有上市公司独立董事资格。





[i] 以上资料来源于《2021欧洲杯直播网站:推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》解读,工业与信息化部,2019年11月4日。

[ii] 全国砂石土矿山开采管理现状研究,杨再兴,《中国国土资源经济》微信公众号,2020年9月8日

[iii] 根据自然资源部发布的《中国矿产资源报告2020》,截止2019年底,全国共有采矿权39799个;尚无砂石土矿的最新数据,但可以看出,全国近年来矿山数量呈逐年下降态势。

[iv] 根据《矿产资源法实施细则》(1994)附件(矿产资源分类细目)第二细,与建材行业直接相关的砂石土类矿产有十六个矿种,包括:石灰岩(水泥用灰岩、建筑石料用灰岩、制灰用灰岩、饰面用灰岩)、白云岩(建筑用白云岩)、砂岩(水泥配料用砂岩、砖瓦用砂岩)、天然石英砂(建筑用砂、水泥配料用砂、水泥标准砂、砖瓦用砂)、页岩(陶粒页岩、砖瓦用页岩、水泥配料用页岩)、其他粘土(砖瓦用粘土、水泥配料用粘土、水泥配料用红土、水泥配料用黄土、水泥配料用泥岩、保温材料用粘土)、橄榄岩(建筑用橄榄岩)、蛇纹岩(饰面用蛇纹岩)、辉绿岩(水泥用辉绿岩、铸石用辉绿岩、饰面用辉绿岩、建筑用辉绿岩)、安山岩(饰面用安山岩、建筑用安山岩、水泥混合材用安山玢岩)、闪长岩(水泥混合材用闪长玢岩、建筑用闪长岩)、花岗岩(建筑用花岗岩、饰面用花岗岩)、粗面岩(水泥用粗面岩、铸石用粗面岩)、凝灰岩(玻璃用凝灰岩、水泥用凝灰岩、建筑用凝灰岩)、大理岩(饰面用大理岩、建筑用大理岩、水泥用大理岩)、板岩(饰面用板岩、水泥配料用板岩)。

[v]全国砂石土矿山开采管理现状研究,杨再兴,《中国国土资源经济》微信公众号,2020年9月8日

[vi]同上。

 


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